Analyses

14 Juin. 2022

Plus de conditions pour importer en Europe

Commerce international Union européenne

par Lora Verheecke

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PDF Analyse 2022-07

Mesures miroirs.

Les discours européens actuels sur l’agriculture et le commerce se concentrent sur les « mesures miroirs » qui visent à ce que certaines normes européennes de production essentielles en matière sanitaire et environnementale s’appliquent aux produits importés dans le marché européen.
Depuis que la France préside le Conseil de l’UE (de janvier à fin juin 2022), les mesures miroir sont un sujet de travail et de discussion chaque mois plus intense dans les sphères politiques européennes.
Dans cette analyse, nous examinons leurs effets potentiels – positifs et négatifs – sur l’écosystème, la santé, les conditions de vie et de travail pour les femmes, les hommes et le bien-être animal, en Europe et ailleurs.

1. Le commerce international est loin d’être équitable

Aujourd’hui, lorsqu’un produit agricole arrive sur le marché européen, il doit être conforme aux normes européennes concernant le produit fini. On contrôle le produit à son arrivée dans un port ou un aéroport européen. Mais on ne contrôle pas la méthode et les procédés de production du produit, les normes européennes de production agricole n’étant pas applicables aux partenaires commerciaux de l’UE¹.

« Il faut sortir de l’hypocrisie du commerce international. On ne peut pas accepter que soient importés des produits dont la production ne serait pas autorisée chez nous. »
Julien Denormandie, ancien ministre français de l’agriculture, septembre 2021

Par exemple, si l’Europe a adopté de nombreuses règlementations en matière d’alimentation animale, de bien-être animal et de traçabilité, seule la règlementation interdisant le recours aux hormones de croissance s’applique à ce jour aux produits animaux importés. Par conséquent, les exportateurs de viande vers l’UE peuvent utiliser des farines animales dans l’alimentation des bovins, des antibiotiques comme activateurs de croissance des bovins et le temps de transport des animaux n’est pas limité. La lentille canadienne, par exemple, est exportée en Europe. Or, au Canada, on peut utiliser des produits et substances interdits en Europe².

« L’Union européenne importe des denrées alimentaires issues de pratiques interdites en Europe et cela en toute légalité. »
Fondation pour la Nature et l’Homme, novembre 2021

Le débat actuel sur les mesures miroirs est centré sur cette incohérence. Imposer une mesure miroir pourrait-il supprimer cette différence de traitement ? Et améliorer le sort des paysan·ne·s du Sud et de l’UE ?

2. De la société civile à la Commission européenne

L’idée des mesures miroirs serait de faire en sorte que certaines normes européennes essentielles de production en matière sanitaire et environnementale s’appliquent aussi aux produits importés. Il s’agirait d’aboutir, in fine, à une relative uniformité des standards de production entre les produits européens et les produits importés pour protéger l’environnement, les producteurs, les riverains et les consommateurs, où qu’ils.elles soient.
Les mesures miroirs sont débattues de longue date dans les cercles académiques. En 2020, elles entrent dans le débat politique au sein du Parlement européen, pendant les négociations sur la politique agricole européenne. Les mesures seront ensuite soutenues par la présidence française du Conseil de l’UE qui, depuis janvier 2022, encourage les discussions européennes « sur la réciprocité des standards de production environnementaux et sanitaires entre les produits européens et ceux importés depuis des pays tiers, afin que les produits importés soient soumis à certaines exigences de production appliquées au sein de l’Union européenne à chaque fois que cela est nécessaire pour renforcer la protection de la santé ou de l’environnement à la plus grande échelle possible, dans le respect des règles de l’Organisation mondiale du commerce (« mesures miroirs »)³.»

En janvier 2022, lors d’un Conseil, l’ancien ministre français de l’agriculture et de l’alimentation a annoncé à ses collègues européens sa volonté de mettre en place des « mesures miroirs », notamment pour un usage durable des produits phytopharmaceutiques⁴.

En juin 2022, la Commission Européenne sort un rapport sur les mesures miroirs⁵. Elle reconnaît la nécessité politique et la faisabilité juridique de l’instauration de mesures miroirs, mais cette reconnaissance est limitée et l’ambition émanant de la société civile ne se retrouve pas dans les mots de l’exécutif européen.

En effet, pour les organisations de la société civile, des mesures miroirs sectorielles, au niveau européen, pourraient s’appliquer aux produits importés dans différents secteurs tels que les pesticides ou l’élevage bovin. Cela pourrait se traduire par⁶ :

Une interdiction des importations de viandes issues d’animaux traités aux antibiotiques promoteurs de croissance.
Cette mesure a déjà été adoptée fin 2018 dans la législation européenne sur les médicaments vétérinaires mais n’est pas encore appliquée, l’acte délégué qui devait être pris avant la fin janvier 2022 par la Commission européenne par rapport à ce texte n’ayant, à ce jour, pas été présenté. Devant ce retard, le gouvernement français a d’ores et déjà interdit, depuis le 22 avril 2022, l’importation sur le marché français de viandes et produits issus de viandes provenant d’animaux qui ont été traités avec des antibiotiques pour favoriser leur croissance⁷.
Interdiction des importations de viandes provenant d’animaux qui n’ont pas fait l’objet d’une identification et d’un suivi tout au long de leur vie et qui peuvent par conséquent avoir été élevés au sein d’élevages responsables de la déforestation.
Cette proposition est en cours d’examen au Parlement européen, dans le cadre de la proposition de règlement visant à lutter contre la déforestation importée.
Interdiction des importations de viandes provenant d’animaux qui n’ont pas été élevés dans les conditions minimales de bien-être fixées par la règlementation européenne.
Une législation européenne relative au bien-être animal est attendue d’ici à la fin de l’année 2023, avec un volet commerce international. Il est même question d’appliquer aux produits importés les nouvelles normes européennes d’élevage, notamment sur la sortie progressive des cages⁸.
Interdiction des importations de produits traités avec des pesticides interdits par la règlementation européenne et mettre fin ainsi à la différence de traitement induite par la législation européenne entre les denrées produites dans l’UE et les denrées importées.
Cette proposition doit nécessairement s’accompagner de la fin des dérogations nationales qui minent le droit européen en matière d’utilisation des pesticides et d’une interdiction des exportations de produits phytosanitaires dont l’usage est interdit dans l’UE.
Seule exception au tableau : la France. C’est le seul pays de l’UE qui a voté une loi contraignante interdisant les exportations de pesticides non homologués à partir de 2022⁹.

Or, cette dernière proposition de la société civile, et d’autres, sont absentes du rapport de la Commission. Ce dernier ne mentionne pas de plan d’action pour interdire le recours aux pesticides interdits dans les produits importés comme sur l’interdiction de production et d’exportation par l’UE de ces substances¹⁰.

3. Des effets positifs pour les populations de l’UE et du Sud

« Rien ne bouge concrètement concernant l’usage des antibiotiques, les farines animales, le bien-être animal et notamment sur le temps de transport des animaux, ou encore la traçabilité, exposant ainsi les consommateurs européens à des risques sanitaires accrus et les éleveurs à une distorsion de concurrence toujours plus importante¹¹ »
Institut Veblen, FNH, Interbev, mars 2021¹²

Il semble juste que lorsqu’on achète un produit agricole en Europe, on ait l’assurance que son lieu de production n’implique pas de méthodes de production différentes en termes d’usage de pesticides, d’antibiotiques ou de bien-être animal. Les mesures miroirs pourraient apporter cette certitude aux consommateurs et consommatrices européen∙ne∙s. Cela aurait un impact positif également pour l’agriculteur ou l’agricultrice européen.ne, lui garantissant que les agriculteurs et agricultrices extra-européen∙nes qui exportent leurs produits vers l’UE soient soumis aux mêmes exigences. Les mesures miroirs sont donc un moyen de réduire la concurrence déloyale sur le marché agricole européen entre les productions et les importations européennes.

Réduire les limites maximales de résidus de pesticides pour les importations européennes pourrait avoir un impact positif dans les pays exportateurs vers l’UE qui utilisent de grandes quantités de pesticides dans leurs fermes. Dans certains pays, les conditions d’utilisation (doses, fréquence des épandages) et de protection des travailleurs et travailleuses (équipements spéciaux, épandage par avion lorsque les ouvriers et ouvrières se trouvent sur la plantation) portent en effet des atteintes graves à la santé humaine et à l’écosystème.

« Les mesures-miroirs sont importantes (…) pour nos agriculteurs : il ne faudrait pas qu’ils se retrouvent en distorsion de concurrence face au reste du monde ».
Anne Sander, eurodéputée groupe Parti populaire européen, novembre 2021¹³

En République Démocratique du Congo, par exemple, la Belgique figure parmi les huit pays exportateurs de pesticides. Dans la région de Kinshasa, le produit le plus utilisé par les maraîchers congolais est le Thiodan, une substance interdite en Europe et aux États- Unis¹⁴, à cause de ses effets nocifs sur la santé. Seul ou combiné à d’autres pesticides en cocktail chimique, il est suspecté d’avoir entraîné la mort de centaines de personnes depuis les années 1970¹⁵. Ce produit est, d’après une étude récente sur plus d’une centaine d’exploitants agricoles, majoritairement utilisé par des femmes. L’interdiction européenne d’export pourrait avoir un impact direct sur leur santé au quotidien¹⁶.

4. Mesures miroirs : ni miracle, ni panacée

De quel droit ?

L’élévation des standards européens en tant que références pour les normes internationales du commerce pose question. En effet, on peut se demander de quel « droit » l’UE pourrait imposer ses lois à ses partenaires commerciaux.

« Il serait difficile d’accepter les standards UE car c’est une approche très intrusive ».
Holger Hestermeyer, professeur de droit commercial à King’s College London¹⁷

De plus, le modèle agricole européen est celui de l’agriculture intensive. Certes, l’UE dispose de nombreuses normes environnementales et sanitaires élevées, mais l’UE n’en est pas pour autant un modèle en termes de vision agricole.

Des mesures juridiques ne suffiront pas

Les mesures miroirs pourraient être une victoire juridique et politique au niveau européen, mais leur impact sur les produits consommés par les Européen∙nes, sur le modèle agricole européen et international pourrait être bien moindre. Un récent rapport d’un think tank européen rappelle que « les contrôles des produits doivent être à la hauteur de l’enjeu. Ce qui ne va pas de soi en pratique, étant donné la subsidiarité des États, l’abondance des flux commerciaux ou encore la concurrence entre les ports européens. D’autant plus que, s’il est facile de contrôler réellement un produit fini (pas d’hormones de croissance dans une pièce de viande), il n’en est pas de même pour les méthodes de production à partir du produit intercepté (pas d’antibiotiques utilisés durant l’élevage)¹⁸ ».

Sans renforcement des contrôles et des sanctions, il serait difficile de mettre en application les mesures miroirs et de réellement changer les méthodes de production agricoles. Or, si renforcement il y a, il ne passera pas uniquement par des mesures politiques. Une augmentation des moyens humains et financiers sera nécessaire. Et là se pose la question de la facture à payer (ou pas) pour ce budget plus élevé : les contribuables ou les entreprises (et potentiellement, indirectement, les consommateurs et consommatrices européen.ne.s ?)

« L’analyse au cas par cas des mesures (miroir) possibles doit également tenir compte de la faisabilité technique et économique des mécanismes de contrôle. Puisque ce sont les méthodes de production ou de transformation dans le pays tiers qui sont réglementées, la faisabilité et la proportionnalité des moyens adéquats pour contrôler et faire respecter leur application doivent être évaluées par rapport aux coûts et aux avantages ».
Commission européenne, juin 2021¹⁹

D’abord se regarder dans le miroir

« Les critères théoriquement très stricts issus du Règlement Pesticide font l’objet d’une application parfois déficiente au sein de l’UE »
Institut Veblen, FNH, Interbev, mars 2021²⁰

Les débats actuels sur les mesures miroirs omettent parfois que les producteurs européens de pesticides produisent et exportent des pesticides interdits en Europe. L’UE exporte chaque année vers des pays tiers plusieurs milliers de tonnes de pesticides produits dans l’UE mais dont l’usage est interdit au sein de l’UE, des substances que l’on retrouve ensuite dans les produits importés par effet boomerang²¹. En Belgique par exemple, la multinationale Syngenta produit des néonicotinoïdes, ces produits tueurs d’insectes, notamment les abeilles. Ils sont aujourd’hui dans leur majorité interdits d’usage en Europe, mais en Belgique, à Seneffe, se trouve la plus grosse usine européenne de Syngenta, le principal exportateur des néonicotinoïdes, qui y produit un néonicotinoïde interdit dans l’UE depuis des années²². Une action soutenue par Entraide et Fraternité en février 2022 fut d’ailleurs organisée à Seneffe par des citoyen.ne.s préoccupé∙es par cette problématique²³.

Les mesures miroirs doivent donc être un réel miroir et aussi inclure une interdiction d’exporter des pesticides interdits en Europe.

« La crédibilité de cet engagement dépendra de la cohérence globale des politiques publiques et notamment sur l’arrêt de la production et de l’exportation de pesticides interdits dans l’UE, ainsi que sur la fin de dérogations sur certains pesticides comme les néonicotinoïdes. »
Mathilde Dupré, co-directrice de l’Institut Veblen, février 2022²⁴

De la ferme au magasin, repensons le commerce

Le commerce international actuel est toujours basé sur la maximisation des échanges au moindre coût financier. Or, le coût humain, environnemental et sanitaire du commerce international actuel est très important. Certes, les mesures miroirs peuvent améliorer le bien-être animal, la biodiversité, la santé des travailleurs et travailleuses du Sud et des consommateurs et consommatrices de l’UE, mais elles ne remettent nullement en question le système commercial actuel. Bien au contraire, les mesures miroirs pourraient servir politiquement à le rendre plus légitime et acceptable aux yeux des citoyen∙ne∙s européen∙ne∙s. Il faut donc rester vigilant∙e∙s lors des débats à ce sujet. Ceux-ci ne doivent pas relégitimer le commerce mondial existant et détourner l’attention d’une urgence plus fondamentale : la transformation du système agricole et commercial actuel.

En effet, il est impératif aujourd’hui de débattre démocratiquement du modèle du libre-échange à la lumière du besoin de relocalisation révélé par la pandémie et par la guerre en Ukraine. Or, depuis le début de cette guerre, l’UE cherche à négocier toujours plus d’accords de libre-échange avec le plus de partenaires possibles, afin de réduire sa vulnérabilité et sa dépendance par rapport à certains partenaires commerciaux.

Au niveau belge, quelques accords donnent lieu à des débats publics et à des mobilisations citoyennes. On se souvient des manifestations contre le TTIP (UE-Etats Unis) et le CETA (UE-Canada), et de la résistance provisoire du Parlement wallon à ratifier l’accord avec le Canada. Au Parlement bruxellois, une pétition signée par 5000 citoyen∙ne∙s a donné lieu à une audition et un débat avec des représentants de la société civile²⁵. Mais pour un accord qui apparaît au grand jour, de nombreux autres sont ratifiés par les différents parlements sans aucun réel débat démocratique impliquant la société civile.

5. Quel type d’agriculture promouvoir au niveau mondial ?

Les mesures miroirs doivent n’être qu’une étape vers l’amélioration du système mondial de production agricole. Ce dernier doit être entièrement repensé autour de l’agroécologie, qui se focalise sur des échanges locaux, entre fermes de taille humaine, sans usage de pesticides toxiques pour notre écosystème. Cette pratique existe depuis longtemps dans les organisations paysannes, avec des conséquences positives sur les communautés qui adoptent ces méthodes culturales sobres en intrants extérieurs. Mais les moyens financiers et politiques manquent pour étendre, voire généraliser la transition agroécologique²⁶. De plus, les traités de commerce actuels empêchent la mise en place d’un tel cadre réglementaire et politique. C’est pourquoi Entraide et Fraternité, ainsi que ses partenaires dans les pays appauvris, se battent depuis plusieurs années contre l’idéologie commerciale européenne qui se traduit notamment par des accords de commerce ratifiés ou en cours de négociation avec le Mercosur (Brésil, Argentine, Paraguay et Uruguay) mais aussi avec l’Australie, l’Indonésie, etc.

Derrière ces débats européens sur un sujet d’apparence technique se cachent des visions politiques différentes de la production et des échanges agricoles. Il est en effet nécessaire aux agriculteurs et agricultrices belges de savoir que les règles qu’ils et elles appliquent sont les mêmes que celles qui s’appliquent à leurs concurrents hors UE. En Belgique, les qualités intrinsèques et les conditions de production de l’alimentation ne peuvent pas être différentes selon son lieu de production. Toutefois, imposer les normes de production agricole européennes ne résout pas le problème structurel du commerce international actuel des denrées agricoles. L’alimentation doit avant tout être améliorée au niveau local, dans l’UE comme dans le Sud, et ne plus être pensée comme un produit financier à échanger. Comme nous le démontre la guerre en Ukraine, le système actuel d’échanges de denrées alimentaires basé sur la compétition vers le moins cher n’est pas durable et nous rend tou∙te∙s plus vulnérables. Des mesures miroirs peuvent aider, mais seulement si elles sont une étape vers un modèle agricole basé sur l’agroécologie.

Ce changement est possible. Hier, le traité de commerce avec le Canada (CETA) était retardé ; aujourd’hui, un traité de commerce européen avec le Mercosur n’est pas ratifié, par peur de la « mauvaise publicité » induite. La mobilisation citoyenne paie. Elle démontre qu’un autre système commercial est possible. Au-delà du blocage des accords actuels, il est temps de rappeler que le commerce, dans l’UE et dans le monde entier, doit être au service d’objectifs bien plus urgents que le profit à court terme : comme la préservation de la santé humaine, de la biodiversité, le ralentissement du changement climatique et l’égalité hommes-femmes.

6. Recommandations

À l’heure où le gouvernement belge tente de réduire l’utilisation de pesticides, il est temps d’appliquer cette réduction à tous et toutes de manière équitable, afin de réduire l’impact de ces produits toxiques sur la santé, la biodiversité et le climat à travers le monde.

C’est pourquoi il est urgent

Que la Belgique rappelle au sein du Conseil le besoin non seulement de soutenir les propositions de la Commission, mais surtout d’aller plus loin, notamment en demandant des mesures miroirs en matière de pesticides pour les produits importés, la fin des dérogations nationales en matière d’utilisation des pesticides dans les États membres et l’interdiction pour les entreprises basées en Europe d’exporter des pesticides interdits par la législation européenne.
Que les eurodéputés formulent cette demande auprès de la Commission, en demandant explicitement et vigoureusement que le futur règlement sur l’utilisation durable des pesticides interdise les importations de produits traités avec des pesticides interdits dans l’UE, abaisse les limites maximales de résidus de pesticides pour les produits importés et interdise l’exportation depuis l’UE de pesticides interdits par la réglementation européenne²⁷.

Derrière les beaux discours sur le verdissement de nos économies, nous devons aussi verdir nos pratiques européennes, nos importations tout comme nos exportations. Le miroir sera alors le reflet d’une pratique à généraliser.

En tant que citoyen·nes, nous pouvons

Nous informer et informer notre entourage sur la question du commerce international, par exemple en diffusant cette vidéo : https://youtu.be/MLsh48sLfrY
Être attentifs/attentives aux campagnes menées par les ONG, comme celle du CNCD « Les droits humains n’ont pas de prix » : https://www.devoirdevigilance.be/ ou celle de SOS-Faim sur les pesticides : https://www.sosfaim.be/stop-pesticides/
Participer aux mobilisations de la société civile (pétitions, manifestations)
Interpeller nos élus pour leur demander de prendre les décisions adéquates pour transformer l’agriculture et le commerce international.

La rédaction de cette étude a été confiée à Lora Verheecke par Entraide et Fraternité (EF). Le sujet en a été choisi par le Service politique d’EF dans le cadre de son travail sur les freins structurels à la mise en œuvre du droit à l’alimentation via la souveraineté alimentaire et l’agroécologie. Le plan de l’étude a été établi d’un commun accord et la rédactrice et les commanditaires ont échangé continuellement au cours de la rédaction.